DANMARKS DOMSTOLE nr. 40, marts 2008
Regeringens sparringspartner
En særlig afdeling gennemfører dommernes afgørelser. Dommerne arbejder som ambassadører, og de rådgiver den siddende regering. En dansk højesteretsdommer har besøgt den franske forvaltningsdomstol.
Af Jon Stokholm, højesteretsdommer
I midten af Paris danner Palais Royal de fornemme rammer for den franske forvaltningsdomstol, Conseil d´Etat.
Højesteretsdommer Jon Stokholm. Foto: Mark Andersen.
Ikke alt, der forekommer os naturligt, er naturligt. Vi er for eksempel vant til, at der kun er én Højesteret. Sådan behøver det ikke være. I Frankrig har man adskillige af slagsen. Den øverste franske forvaltningsdomstol er Conseil d’État.
Conseil d’État har sit sæde i det smukke Palais Royal i hjertet af Paris, i det gamle palads, som blev opført af kardinal Richelieu i 1624. Her deler man plads med den sidste højesteret, som er Conseil Constitutionnel, forfatningsdomstolen.
Jeg havde lejlighed til at opholde mig dér i to uger i september 2007 for at se, hvorledes det går for sig. Et af grundprincipperne i dansk forvaltningsret har sit udspring i Conseil d’États praksis om détournement de pouvoir (magtfordrejning), og Poul Andersens disputats om ugyldige forvaltningsakter er netop baseret på et grundigt studium af Conseil d'États praksis, hvis fingeraftryk også mærkes i tysk forvaltningsret og i domstolens praksis.
Conseil d’État har en åben holdning til samarbejde med andre jurisdiktioner. Dette gælder selvfølgelig først og fremmest inden for de francophone områder og EU, men også uden for Europa er der stærke forbindelser. Paradoksalt nok er den stærkeste samarbejdspartner ikke – som man kunne tro – den tyske øverste forvaltningsdomstol, men House of Lords i London. Jeg blev modtaget med åbne arme af den seniorjurist, hvis enest opgave er at tage sig af udenlandske besøgende. Der var lagt et fint – og ikke for anstrengende – program for mig med besøg i de forskellige afdelinger.
Rådgiver for regeringen
Til forskel fra Danmark er det vigtigt at holde sig for øje, at Conseil d’États historiske hovedfunktion er at være rådgiver for regeringen. Dette giver sig formelt udtryk i, at premierministeren er formand, mens den reelle leder, Jean-March Sauvé, har titel af vicepræsident. Det siger noget om Conseil d’États prestige i det franske system, at vicepræsidenten anses for den fornemste franske embeds-mand. Den rådgivende funktion vedrører kvalitetskontrol af udkast til love og bekendtgørelser, før de fore-lægges for regeringen med henblik på fremsættelse i den lovgivende forsamling efter endelig behandling i plenarmøde. Denne gennemgang giver sig udslag i en skriftlig udtalelse om lovmedholdeligheden og hensigtsmæssigheden i den foreslåede regulering. Conseil d’État vil også beskæftige sig med foreneligheden med fællesskabsretten.
“Den rådgivende funktion vedrører kvalitetskontrol af udkast til love og bekendtgørelser, før de forelægges for regeringen med henblik på fremsættelse i den lovgivende forsamling efter endelig behandling i plenarmøde.”
Åbner fransk tørklædedebat
Conseil d’État afgiver en gang om året en rapport til republikkens præsident om sit arbejde og vil heri indikere spørgsmål inden for det forvaltningsmæssige område, som der bør tages fat i. Det var således Conseil d’État, der i en rapport åbnede for debatten om brug af tørklæde i det offentlige rum, for eksempel på skoler i samspil med princippet om laïcité (verdslighed), som er fundamentalt i fransk forfatningstænkning.
Den rådgivende funktion er fremmed for en dansk dommer. Men er velsagtens inspirationen til de tanker, der fra tid til anden har været fremsat om indførelse af en slags uafhængigt forfatningsråd i Danmark til at tjekke lovmedholdeligheden af regeringens forslag. Der er aldrig blevet noget ud af det, og det bliver der formentlig heller ikke. De franske kolleger spurgte interesseret til, hvorledes denne funktion blev varetaget i Danmark, hvortil jeg noget nølende måtte svare, at denne funktion, hvis den findes, varetages af justitsministeriets lovafdeling, og at det er en fremgangsmåde, som alle vist – når det kommer til stykket – er godt tilfredse med. De franske dommere indvendte med undren, at denne bedømmelse og rådgivning da må forudsætte uafhængighed og ikke kan foretages af regeringens embeds-værk. Hertil var vel kun at sige, at til syvende og sidst må det komme an på de pågældende embedsmænds integritet, og at det ikke hidtil havde været noget problem i Danmark, men at man i Danmark i og for sig havde blik for det principielle i sagen.
Inspireret af dansk lovgivningsproces
Conseil d’États 2007-rapport rejser spørgsmålet om forholdet mellem den franske forvaltning i bredeste forstand og fællesskabsretten. Frank-rig er et af de lande, som er længst bagud med at transformere fællesskabsretten. Dette var faldet Conseil d’État for brystet i en tid, hvor Frankrig står for at overtage formandskabet for EU. Det var interessant for en udenlandsk gæst at høre lidt mere uformelle kommentarer til dette spørgsmål.
Det kom klart her igennem, at i den franske regerings og centraladministrations optik er EU’s væsentligste opgave at være løftestang for fransk indflydelse i Europa og uden for Europa og at være “malkemaskine” for økonomiske tilskud til det franske landbrug. Meget groft sagt kan det siges, at forvaltningskulturen er den, at gennemførelse af forordninger og direktiver fra Bruxelles i national ret ikke rigtigt har været meningen, og i hvert fald ikke har været givet nogen høj prioritet. Conseil d’État vil ændre denne træghed. Det er også faldet Conseil d’État for brystet, at den franske indflydelse på lovgivningsprocessen i Bruxelles er minimal, ikke mindst i forhold til den indflydelse, som England, og, navnlig et lille land som Danmark, kunne have og rent faktisk udøver her. Conseil d’État havde studeret det danske embedsværks måde at håndtere lovgivningsprocessen på i forhold til interesseorganisationerne (juridisk specialudvalg etc.) og i forhold til parlamentet, og faktisk foreslår man en re¬form i Frankrig efter dansk mønster. Det kan jo ikke andet end glæde.
Dagligdagen i retten
Herudover fungerer Conseil d’État som domstol. Conseil d’État er tredje-instans i forhold til Tribunaux Administratifs, hvoraf der er 35, og Cours Administratives d'appel, hvoraf der er syv. I visse sager af større betydning er Conseil d’État første og sidste instans. Man er også 1. instans vedrørende valgspørgsmål på regionalt og kommunalt plan.
Conseil d’État arbejder i specialiserede sektioner, for eksempel vedrørende skat, offentlige arbejder og socialretten. Sagsbehandlingen er skriftlig og går igennem forskellige forberedende faser. Det er ikke på nogen måde udtryk for den koncentrationsmaksime, som vi kender herhjemme, og forekommer ganske langsommelig med gentagelser og indledende drøftelser, før man når hovedforhandlingen. En mundtlig hovedforhandling og votering er relativ kortvarig for hver sag. De mødende advokater henholder sig til de skriftlige indlæg.
“Conseil d’État havde studeret det danske embedsværks måde at håndtere lovgivningsprocessen på i forhold til interesseorganisationerne (juridisk specialudvalg etc.) og i forhold til parlamentet, og faktisk foreslår man en reform i Frankrig efter dansk mønster.”
Derefter får regeringens kommissær ordet. Han gennemgår mundtligt et par procedurer af en halv times varighed. Herefter er den offentlige høring slut, og voteringen går i gang. Her forelægges sagen af den udpegede rapportør, hvorefter der voteres i en lidt mere fri diskussion i en stor forsamling. Regeringens kommissær deltager i drøftelsen. Dette sidste forekommer noget overraskende efter danske forhold, men forekommer alle franske helt naturligt. Det ligger nok i, at regeringens kommissær har en uafhængig stilling og delvis er fast tilknyttet Conseil d’État. Sagsbehandlingen slutter med, at der gennemgås et domsudkast, som er ganske kortfattet. Der hovedfor-handles og voteres en gang om ugen i hver sektion. Det tager en eftermiddag, hvor man når 10-20 sager. Undertiden bliver klokke 21, før man kan gå hjem.
I alt beskæftiger Conseil d’État ca. 360 sektionspræsidenter, “Conseilliers d’État”, eller de yngre assisterende “maitres des requêtes" eller “auditeurs”. Hvortil kommer kontorpersonalet. Der afgøres årligt 10-12.000 sager.
Dommere også ambassadører
Medlemmerne rekrutteres hovedsagelig fra Ècole National d’Administration; hovedparten af dommerne kommer direkte derfra op gennem retten, mens en vis kvote af stillingerne er reserveret til rekruttering udefra.
Alle har haft skiftende tjeneste i centraladministrationen og/eller de store statsejede selskaber eller som finansinspektør. I øvrigt forekommer det også ofte, at dommerne, mens de er i Conseil d’État, midlertidigt gør tjeneste i andre grene, for eksempel i de store offentligt ejede virksomheder, i udenrigstjenesten som ambassadører, generalkonsul eller som formænd for lovforberedende udvalg, præfekt, styrelseschef eller lignende.
“For en dansker var det interessant at blive konfronteret med den særlige afdeling, der tager sig af eksekution af afgørelserne.”
En spændende og udviklende tankegang, som er helt anderledes end det rigide karrieremønster, vi har herhjemme. Der er ingen tvivl om, at conseilliers er indehavere af et meget prestigefyldt job, som tiltrækker de allerbedste blandt de franske talenter.
Særlig afdeling for gennemførelse af dommen
Conseil dŽEtat.
For en dansker var det interessant at blive konfronteret med den særlige afdeling, der tager sig af eksekution af afgørelserne. Forholdet er det, at de franske myndigheder, som taber en sag, ikke automatisk bøjer sig for dommen, og der er således behov en særlig slags fuldbyrdelsesprocedure. Det kom som noget af et kulturchok for de franske dommere at høre, at noget sådant har vi ikke brug for i Danmark, idet myndighederne altid bøjer sig for domstolenes afgørelser. En væsentlig del af forskellen er nok også, at en væsentlig del af prøvelsen af danske forvaltningsmyndigheders afgørelser jo sker i administrative nævn og kommissioner og ikke ved domstolene. Domstolenes prøvelse er noget begrænset.
Sammenfattende kan man sige, at det var lærerigt at sammenligne den måde, forvaltningsretten gribes an på herhjemme og den måde, det sker i Frankrig. Konklusionen var imidlertid, at vi næppe har så meget at lære af det noget tungt kørende franske system, men det er i høj grad en relevant konklusion. Jeg kan således anbefale andre dommere, som interesserer sig for forvaltningsret, at tage turen til Frankrig. Det fordrer kun to ting, at man taler hæderligt fransk – men franskmændene er meget åbne og forstående over for vort hakkende fransk – og at man selv er villig til at finansiere opholdet, idet statskassen ikke yder støtte til en sådan kompetenceudvikling. Det bør imidlertid ikke forhindre nogen i at tage turen.