Den 2. juli 2008
P R E S S E M E D D E L E L S E
Højesteret har i dag afsagt kendelser i de sager, hvor to tunesere er blevet frihedsberøvet som følge af, at integrationsministeren har truffet afgørelse om, at de skal udvises, fordi de er anset for en fare for statens sikkerhed.
Højesteret er kommet til det resultat, at byrettens og landsrettens prøvelse af frihedsberøvelsen af de to ikke har levet op til de krav, der må stilles til den domstolskontrol, der skal foretages. Højesteret har derfor ophævet byrettens og landsrettens kendelser om frihedsberøvelse og hjemvist sagerne til byretten med henblik på, at den fornødne domstolsprøvelse kan ske. Højesterets afgørelser betyder ikke, at de to tunesere løslades.
Højesteret opstiller det krav til domstolsprøvelsen af frihedsberøvelsen, at der skal ske en vis prøvelse af det faktuelle grundlag for afgørelsen om, at udlændingen må anses for en fare for statens sikkerhed. Der må kræves en rimelig sandsynliggørelse af, at der har været et sådant faktuelt grundlag for farevurderingen, at frihedsberøvelsen ikke kan anses for uhjemlet eller ubegrundet. Denne sandsynliggørelse må ske ved, at myndighederne for retten fremlægger de i så henseende fornødne oplysninger med passende adgang til kontradiktion.
Der er ikke med Højesterets kendelser taget stilling til gyldigheden af integrationsministerens afgørelser om, at de to tunesere må anses for en fare for statens sikkerhed, og at de skal udvises, idet dette ikke kan prøves under en sag om frihedsberøvelse.
Ved Højesterets behandling af de to sager deltog 9 dommere. Kendelserne er enstemmige.
Højesterets afgørelser i de to sager er begrundet således:
I sagen vedrørende A:
”Retsgrundlaget
Efter udlændingelovens § 25, nr. 1, kan en udlænding udvises, hvis den pågældende må anses for en fare for statens sikkerhed. Afgørelsen om udvisning træffes af Udlændingeservice med klageadgang til Integrationsministeriet.
Vurderingen af, om der foreligger en fare for statens sikkerhed, foretages efter udlændingelovens § 45 b, stk. 1, af integrationsministeren på baggrund af en indstilling fra justitsministeren, og denne vurdering skal lægges til grund ved Udlændingeservices afgørelse om udvisning. Integrationsministeren kan endvidere efter § 45 b, stk. 2, efter indstilling fra justitsministeren bestemme, at de oplysninger, der har ført til, at udlændingen må anses for en fare for statens sikkerhed, af sikkerhedsmæssige grunde ikke kan videregives til udlændingen og Udlændingeservice.
Hvis det er nødvendigt for at sikre, at udvisning af en udlænding i medfør af udlændingelovens § 25 kan gennemføres, kan politiet i medfør af § 36, stk. 1, frihedsberøve udlændingen.
I tilfælde af frihedsberøvelse skal udlændingen inden 3 døgn fremstilles for retten, der tager stilling til frihedsberøvelsens lovlighed og fortsatte opretholdelse, jf. § 37, stk. 1. En sådan sag har ikke opsættende virkning for gennemførelsen af udvisningen, jf. § 37, stk. 5, og der kan under sagen ikke tages stilling til gyldigheden af afgørelsen efter § 45 b, stk. 1, om farevurderingen eller afgørelsen efter § 25 om udvisningen. Udlændingeloven indeholder ikke regler om domstolsprøvelse af disse afgørelser, men de kan prøves under en retssag mod Integrationsministeriet, jf. grundlovens § 63.
Som nævnt er det ”frihedsberøvelsens lovlighed og fortsatte opretholdelse”, der er genstand or domstolskontrol efter udlændingelovens § 37. Bestemmelsen er baseret på den opfattelse, at personer, der underkastes frihedsberøvelse i henhold til udlændingeloven, med hensyn til domstolskontrol ikke bør være ringere beskyttet end personer, der undergives anden administrativ frihedsberøvelse, og der er med bestemmelsen lagt op til en domstolskontrol af samme intensitet som domstolskontrol i henhold til grundlovens § 71, stk. 6, jf. betænkning nr. 968/1982 om udlændingelovgivningen side 61 f. Der er i § 37 givet nærmere bestemmelser om domstolskontrollen, og ifølge § 37, stk. 6, finder retsplejelovens kapitel 43 a om prøvelse af administrativt bestemt frihedsberøvelse ”i øvrigt tilsvarende anvendelse”, det vil sige bl.a. retsplejelovens § 471, hvorefter retten drager omsorg for sagens oplysning.
Selv om beslutningen om frihedsberøvelse sker for at sikre gennemførelsen af udvisningsafgørelsen, som igen er baseret på afgørelsen om, at udlændingen må anses for en fare for statens sikkerhed, og selv om gyldigheden af disse afgørelser ikke kan prøves under en sag om frihedsberøvelse i henhold til § 37, finder Højesteret, at en kontrol af frihedsberøvelsens lovlighed skal indebære en vis prøvelse af det faktuelle grundlag for afgørelsen om, at udlændingen må anses for en fare for statens sikkerhed. Der må kræves en rimelig sandsynliggørelse af, at der har været et sådant faktuelt grundlag for farevurderingen, at frihedsberøvelsen ikke kan anses for uhjemlet eller ubegrundet, jf. herved også menneskerettighedskonventionens artikel 5, stk. 4. Denne sandsynliggørelse må ske ved, at myndighederne for retten fremlægger de i så henseende fornødne oplysninger med passende adgang til kontradiktion.
Den foreliggende sag
Afgørelsen om udvisning af A er truffet i medfør af udlændingelovens § 25, nr. 1, på grundlag af integrationsministerens vurdering af, at han må anses for en fare for statens sikkerhed. Han modtog samtidig med Udlændingeservices afgørelse en kopi af Integrationsministeriets brev af 6. februar 2008 til Udlændingeservice, hvoraf fremgår, at vurderingen blev foretaget på baggrund af bl.a. en mistanke om, at han har deltaget i planlægningen af et drab på en person, som har tegnet en af Muhammed-tegningerne i Jyllands-Postens artikel ”Muhammeds ansigt”, som blev offentliggjort i avisen den 30. september 2005.
Muhammed-tegningerne og debatten om dem har affødt reaktioner verden over, herunder angreb på danske statslige institutioner. Højesteret finder, at drab på en person for at have tegnet en af disse tegninger må anses for et forsøg på at skræmme befolkningen, begrænse ytringsfriheden og hindre den offentlige debat. På denne baggrund kan en person, der planlægger et sådant drab, med rette anses for en fare for statens sikkerhed, jf. udlændingelovens § 25, nr. 1, og § 45 b, stk. 1. Der kan derfor ikke gives A medhold i hans anbringende om, at en person, som mistænkes for en sådan handling, ikke kan anses for en fare for statens sikkerhed.
Integrationsministeren havde i medfør af udlændingelovens § 45 b, stk. 2, bestemt, at de oplysninger, der havde ført til vurderingen af, at A må anses for en fare for statens sikkerhed, af sikkerhedsmæssige grunde ikke måtte videregives til ham eller til de udlændingemyndigheder, der skulle træffe afgørelse i sagen. Ved frihedsberøvelsen blev A som følge heraf alene orienteret om grundlaget for udvisningsbeslutningen ved oplysning om, at integrationsministeren vurderede, at han bl.a. på baggrund af en mistanke om, at han havde deltaget i planlægningen af drab på en af tegnerne, måtte anses for en fare for statens sikkerhed. Den 14. februar 2008 blev han fremstillet i Københavns Byret med henblik på stillingtagen til spørgsmålet om frihedsberøvelsens lovlighed og fortsatte opretholdelse. Under politiets redegørelse for sagen blev oplysningerne om grundlaget ikke uddybet. Retten fandt efter de foreliggende oplysninger frihedsberøvelsen lovlig og opretholdt den for 4 uger. A kærede byrettens kendelse til landsretten, og i kæreskriftet af 21. februar 2008 opfordrede han politiet til at fremlægge tilstrækkeligt materiale til bedømmelse af farevurderingen med henblik på, at der kunne træffes en begrundet afgørelse. Opfordringen blev ikke imødekommet, og den 27. februar 2008 stadfæstede Østre Landsret kendelsen på skriftligt grundlag uden inddragelse af yderligere oplysninger og uden begrundet stillingtagen til de fremsatte indsigelser, der svarer til dem, der er fremsat for Højesteret. Efter at sagen i maj 2008 var berammet til mundtlig forhandling i Højesteret den 20. juni 2008, fremlagde Rigspolitichefen den 4. juni 2008 et brev af samme dato fra Politiets Efterretningstjeneste med oplysninger om en del af grundlaget for afgørelsen om udvisningen tillige med bilagsmateriale på ca. 100 sider, herunder rapporter om internetaflytning, hemmelig ransagning og telefonaflytning.
Højesteret finder, at byrettens og landsrettens prøvelse af frihedsberøvelsen ikke har levet op til de krav, der efter det foran anførte må stilles til domstolskontrollen i medfør af udlændingelovens § 37.
Det forhold, at domstolsprøvelsen har været utilstrækkelig, kan ikke føre til, at A løslades, men alene til, at kendelserne ophæves, og at sagen hjemvises til byretten med henblik på den fornødne domstolsprøvelse.
Herefter, og da det, A i øvrigt har anført, ikke kan føre til et andet resultat, tager Højesteret hans mere subsidiære påstand til følge.
Thi bestemmes:
Byrettens og landsrettens kendelser ophæves, og sagen hjemvises til byretten til fornyet prøvelse.”
I sagen vedrørende B:
”Retsgrundlaget
Efter udlændingelovens § 25, nr. 1, kan en udlænding udvises, hvis den pågældende må anses for en fare for statens sikkerhed. Afgørelsen om udvisning træffes af Udlændingeservice med klageadgang til Integrationsministeriet.
Vurderingen af, om der foreligger en fare for statens sikkerhed, foretages efter udlændingelovens § 45 b, stk. 1, af integrationsministeren på baggrund af en indstilling fra justitsministeren, og denne vurdering skal lægges til grund ved Udlændingeservices afgørelse om udvisning. Integrationsministeren kan endvidere efter § 45 b, stk. 2, efter indstilling fra justitsministeren bestemme, at de oplysninger, der har ført til, at udlændingen må anses for en fare for statens sikkerhed, af sikkerhedsmæssige grunde ikke kan videregives til udlændingen og Udlændingeservice.
Hvis det er nødvendigt for at sikre, at udvisning af en udlænding i medfør af udlændingelovens § 25 kan gennemføres, kan politiet i medfør af § 36, stk. 1, frihedsberøve udlændingen.
I tilfælde af frihedsberøvelse skal udlændingen inden 3 døgn fremstilles for retten, der tager stilling til frihedsberøvelsens lovlighed og fortsatte opretholdelse, jf. § 37, stk. 1. En sådan sag har ikke opsættende virkning for gennemførelsen af udvisningen, jf. § 37, stk. 5, og der kan under sagen ikke tages stilling til gyldigheden af afgørelsen efter § 45 b, stk. 1, om farevurderingen eller afgørelsen efter § 25 om udvisningen. Udlændingeloven indeholder ikke regler om domstolsprøvelse af disse afgørelser, men de kan prøves under en retssag mod Integrationsministeriet, jf. grundlovens § 63.
Som nævnt er det ”frihedsberøvelsens lovlighed og fortsatte opretholdelse”, der er genstand for domstolskontrol efter udlændingelovens § 37. Bestemmelsen er baseret på den opfattelse, at personer, der underkastes frihedsberøvelse i henhold til udlændingeloven, med hensyn til domstolskontrol ikke bør være ringere beskyttet end personer, der undergives anden administrativ frihedsberøvelse, og der er med bestemmelsen lagt op til en domstolskontrol af samme intensitet som domstolskontrol i henhold til grundlovens § 71, stk. 6, jf. betænkning nr. 968/1982 om udlændingelovgivningen side 61 f. Der er i § 37 givet nærmere bestemmelser om domstolskontrollen, og ifølge § 37, stk. 6, finder retsplejelovens kapitel 43 a om prøvelse af administrativt bestemt frihedsberøvelse ”i øvrigt tilsvarende anvendelse”, det vil sige bl.a. retsplejelovens § 471, hvorefter retten drager omsorg for sagens oplysning.
Selv om beslutningen om frihedsberøvelse sker for at sikre gennemførelsen af udvisningsafgørelsen, som igen er baseret på afgørelsen om, at udlændingen må anses for en fare for statens sikkerhed, og selv om gyldigheden af disse afgørelser ikke kan prøves under en sag om frihedsberøvelse i henhold til § 37, finder Højesteret, at en kontrol af frihedsberøvelsens lovlighed skal indebære en vis prøvelse af det faktuelle grundlag for afgørelsen om, at udlændingen må anses for en fare for statens sikkerhed. Der må kræves en rimelig sandsynliggørelse af, at der har været et sådant faktuelt grundlag for farevurderingen, at frihedsberøvelsen ikke kan anses for uhjemlet eller ubegrundet, jf. herved også menneskerettighedskonventionens artikel 5, stk. 4. Denne sandsynliggørelse må ske ved, at myndighederne for retten fremlægger de i så henseende fornødne oplysninger med passende adgang til kontradiktion.
Den foreliggende sag
Afgørelsen om udvisning af B er truffet i medfør af udlændingelovens § 25, nr. 1, på grundlag af integrationsministerens vurdering af, at han må anses for en fare for statens sikkerhed. Han modtog samtidig med Udlændingeservices afgørelse en kopi af Integrationsministeriets brev af 6. februar 2008 til Udlændingeservice, hvoraf fremgår, at vurderingen blev foretaget på baggrund af bl.a. en mistanke om, at han har deltaget i planlægningen af et drab på en person, som har tegnet en af Muhammed-tegningerne i Jyllands-Postens artikel ”Muhammeds ansigt”, som blev offentliggjort i avisen den 30. september 2005.
Muhammed-tegningerne og debatten om dem har affødt reaktioner verden over, herunder angreb på danske statslige institutioner. Højesteret finder, at drab på en person for at have tegnet en af disse tegninger må anses for et forsøg på at skræmme befolkningen, begrænse ytringsfriheden og hindre den offentlige debat. På denne baggrund kan en person, der planlægger et sådant drab, med rette anses for en fare for statens sikkerhed, jf. udlændingelovens § 25, nr. 1, og § 45 b, stk. 1. Der kan derfor ikke gives B medhold i hans anbringende om, at en person, som mistænkes for en sådan handling, ikke kan anses for en fare for statens sikkerhed.
Integrationsministeren havde i medfør af udlændingelovens § 45 b, stk. 2, bestemt, at de oplysninger, der havde ført til vurderingen af, at B må anses for en fare for statens sikkerhed, af sikkerhedsmæssige grunde ikke måtte videregives til ham eller til de udlændingemyndigheder, der skulle træffe afgørelse i sagen. Ved frihedsberøvelsen blev B som følge heraf alene orienteret om grundlaget for udvisningsbeslutningen ved oplysning om, at integrationsministeren vurderede, at han bl.a. på baggrund af en mistanke om, at han havde deltaget i planlægningen af drab på en af tegnerne, måtte anses for en fare for statens sikkerhed. Den 14. februar 2008 blev han fremstillet i Københavns Byret med henblik på stillingtagen til spørgsmålet om frihedsberøvelsens lovlighed og fortsatte opretholdelse. Under politiets redegørelse for sagen blev oplysningerne om grundlaget ikke uddybet. Retten fandt efter de foreliggende oplysninger frihedsberøvelsen lovlig og opretholdt den for 4 uger. B kærede byrettens kendelse til landsretten, og i kæreskriftet af 21. februar 2008 opfordrede han politiet til at fremlægge tilstrækkeligt materiale til bedømmelse af farevurderingen med henblik på, at der kunne træffes en begrundet afgørelse. Opfordringen blev ikke imødekommet, og den 27. februar 2008 stadfæstede Østre Landsret kendelsen på skriftligt grundlag uden inddragelse af yderligere oplysninger og uden begrundet stillingtagen til de fremsatte indsigelser, der svarer til dem, der er fremsat for Højesteret. Efter at sagen i maj 2008 var berammet til mundtlig forhandling i Højesteret den 20. juni 2008, fremlagde Rigspolitichefen den 4. juni 2008 et brev af samme dato fra Politiets Efterretningstjeneste med oplysninger om en del af grundlaget for afgørelsen om udvisningen tillige med bilagsmateriale på ca. 100 sider, herunder rapporter om internetaflytning, hemmelig ransagning og telefonaflytning.
Højesteret finder, at byrettens og landsrettens prøvelse af frihedsberøvelsen ikke har levet op til de krav, der efter det foran anførte må stilles til domstolskontrollen i medfør af udlændingelovens § 37.
Det forhold, at domstolsprøvelsen har været utilstrækkelig, kan ikke føre til, at B løslades, men alene til, at kendelserne ophæves, og at sagen hjemvises til byretten med henblik på den fornødne domstolsprøvelse.
Herefter, og da det, B i øvrigt har anført, ikke kan føre til et andet resultat, tager Højesteret hans mere subsidiære påstand til følge.
Thi bestemmes:
Byrettens og landsrettens kendelser ophæves, og sagen hjemvises til byretten til fornyet prøvelse.”