Hop til indhold
DANMARKS DOMSTOLE
- FOR RET OG RETFÆRDIGHED

Dom: Sag om retlig lovliggørelse af Bilka i Horsens 
13-03-2008 

V.L. B-2095-06


Den 4. april 2006 traf Naturklagenævnet afgørelse om at opretholde Vejle Amts vedtagelse den 24. juni 2005 af tillæg nr. 36 til Regionplan 2001-2013 om et varehus i Horsens.

Naturklagenævnets afgørelse havde følgende begrundelse ( i uddrag), idet bemærkes, at DSK er De Samvirkende Købmænd, der bl.a. havde indbragt sagen for Naturklagenævnet:

Efter planlovens § 58, stk. 1, nr. 4, kan Naturklagenævnet alene tage stilling til retlige spørgsmål i forbindelse med amtets afgørelser efter planloven.

Naturklagenævnet kan derimod ikke tage stilling til afgørelsens skønsmæssige spørgsmål, herunder om det er hensigtsmæssigt, at der er etableret et dagligvarehus i Horsens Midtby.

DSK har i klagen i flere sammenhænge gjort gældende, at Miljøministeren ved at undlade at nedlægge veto, jf. planlovens § 29, stk. 1, mod forslaget til det påklagede regionplantillæg har tilsidesat ministeriets sædvanlige praksis, og at vedtagelsen af regionplantillægget bl.a. derfor bør erklæres for ugyldigt.

Det bemærkes, at ministerens afgørelse i medfør af § 29 ikke kan indbringes for Naturklagenævnet. Det fremgår af afgørelsen, at ministerens gennemgang af planforslaget ikke omfatter legalitetskontrol.

Naturklagenævnets kompetence omfatter legalitetskontrol af amtets planvedtagelse. Nævnets vurdering skal ske på grundlag af de gældende retsregler, lovforarbejder, retspraksis og nævnets egen praksis, jf. i øvrigt nedenfor. Naturklagenævnets kompetence adskiller sig fra ministerens beføjelse efter § 29. Ministeren kan ved udøvelse af sine beføjelser efter § 29 lægge mere politisk prægede holdninger til grund for sine vurderinger, herunder vurderingen af hvorvidt der foreligger en særlig planlægningsmæssig begrundelse for en regionplanbestemmelse.

1. Retlig lovliggørelse
Højesterets dom fra 2004 fastslog, at det opførte Bilka-varehus i Horsens er i strid med lokalplan nr. 93 med hensyn til såvel anvendelsen som bebyggelsens udformning og placering. Det følger af planlovens § 63, stk. 1, at der herefter består en pligt til at lovliggøre det ulovlige forhold.

Lovliggørelsen kan ske enten fysisk eller retligt. Ved en fysisk lovliggørelse skal det opførte byggeri nedrives helt eller delvist eller ombygges. Ved en retlig lovliggørelse, skal der tilvejebringes et nyt lovligt plangrundlag. Der vil endvidere kunne ske en delvis fysisk og delvis retlig lovliggørelse.

Som anført i amtets udtalelse har Tilsynet med kommunerne i Århus, Vejle og Ringkøbing amter fastslået, at der ikke i lovgivningen er grundlag for at pålægge Horsens Kommune, hvorledes en lovliggørelse skal finde sted. Kommunen har ønsket at søge en retlig lovliggørelse gennemført.

I dette tilfælde forudsætter en retlig lovliggørelse, at der tilvejebringes et regionplantillæg med tilhørende VVM-redegørelse, der muliggør, at kommunen efterfølgende kan tilvejebringe en ny lokalplan for området. Kommunen har derfor bedt amtet om at tilvejebringe det nu påklagede regionplantillæg.

Ved Naturklagenævnets vurdering af regionplantillægget må almindelige forvaltningsretlige principper for retlig lovliggørelse lægges til grund. Disse principper er bl.a. beskrevet i betænkning nr. 981/1983 om håndhævelse af bygge- og miljølovgivningen (håndhævelsesbetænkningen).
Heri anføres:

”I spørgsmål om retlig lovliggørelse står den kompetente myndighed som udgangspunkt lige så frit, som når der skal tages stilling til, om en forudgående ansøgning bør imødekommes. Udgangspunktet er, at der helt må ses bort fra, at forholdet allerede er blevet etableret.
Hvis en forudgående ansøgning ville være imødekommet, må en efterfølgende ansøgning resultere i en retlig lovliggørelse (………).”

Udgangspunktet er således, at der skal ses bort fra, at forholdet er etableret. Naturklagenævnet skal som klageinstans vurdere den konkrete sag uafhængigt af, at Bilka-varehuset allerede er opført og i drift. Der skal tages stilling til, om den påklagede afgørelse (regionplantillægget) opfylder kravene i planloven og samlebekendtgørelsen, og om nævnet derfor ville have tiltrådt amtets vedtagelse af regionsplantillægget, hvis sagen var blevet forelagt inden varehusets etablering. Det er i den forbindelse navnlig centralt, om der foreligger en særlig planlægningsmæssig begrundelse for regionplanretningslinierne, jf. planlovens § 6, stk. 8.

Naturklagenævnet finder, at uanset sagens forhistorie må spørgsmålet om den retlige lovliggørelse af varehuset i overensstemmelse med nævnets praksis afgøres efter de nugældende lovbestemmelser.

2. Særlig planlægningsmæssig begrundelse
For Naturklagenævnets vurdering af, om der foreligger en særlig planlægningsmæssig begrundelse for regionplanretninglinierne, jf. § 6, stk. 8, er det uden betydning, at miljøministeren har fulgt en restriktiv praksis ved sin administration af beføjelsen efter planlovens § 29.

Planlovens § 6, stk. 8, fastsætter, at redegørelsen for den del af regionplanen, der indeholder retningslinier for butiksstørrelser, skal indeholde oplysning om de særlige planlægningsmæssige begrundelser for fastsættelse af eventuelle butiksstørrelser på mere end 3.000 m² bruttoetageareal for dagligvarebutikker.

Bestemmelsen i § 6, stk. 8, fandtes tidligere i § 6, stk. 9, nr. 7, der under lovforslagets behandling i folketinget blev foreslået af miljøministeren som ændringsforslag nr. 3 sammen med et tilsvarende ændringsforslag nr. 4 om kommuneplaner. I folketingsudvalgets betænkning om lovforslaget er bl.a. anført:

”Vedrørende redegørelse for fastsættelse af maksimale butiksstørrelser
Miljø- og energiministeren har oplyst, at ministeren finder det hensigtsmæssigt, at der fastlægges en pligt til at redegøre for de særlige planlægningsmæssige grunde, hvis der fastsættes regionplanretningslinier eller kommuneplanrammer, der muliggør dagligvarebutikker med over 3.000 m² bruttoetageareal eller udvalgsvarebutikker med over 1.000 m² bruttoetageareal.
Det har under udarbejdelsen af ændringsforslag nr. 3 og 4 været overvejet at fastsætte maksimale grænser for butikker svarende til lovforslagets overgangsordninger. Det er imidlertid ikke skønnet hensigtsmæssigt at fastfryse en maksimal butiksstørrelse i lovteksten. Amter og kommuner bør ikke afskæres fra i særlige tilfælde at planlægge for større butikker, når særlige forhold begrunder dette.
Det er med ændringsforslag nr. 3 og 4 understreget, at amtsråd og kommunalbestyrelser som udgangspunkt ikke bør planlægge for butiksstørrelser på mere end 3.000 og 1.000 m² bruttoetageareal. Derfor er det afgørende, at de planlægningsmæssige begrundelser tydeligt fremgår af region- og kommuneplanforslagene, hvis der planlægges for større butikker.”

I ministerens bemærkninger til ændringsforslag nr. 3 og 4 er bl.a. anført:

”Fastsættelse af maksimale bruttoetagearealer skal ske under hensyntagen til lovens bestemmelser og til mulighederne for at opnå en efter loven hensigtsmæssig detailhandelsstruktur. Lovforslaget indeholder ikke maksimale butiksstørrelser.
Det forventes, at amtskommuner og kommuner ved planlægning for detailhandel som hovedregel vil fastsætte maksimale butiksstørrelser på under 3.000 m² bruttoetageareal for dagligvarebutikker og 1.000 m² bruttoetageareal for udvalgsvarebutikker.
(………)
Bestemmelserne skal sikre, at amtsråd og kommunalbestyrelser nøje overvejer, om der er særlige planlægningsmæssige forhold, der kan begrunde planlægning for sådanne store butikker. Samtidig sikrer redegørelsespligten, at andre myndigheder, erhvervslivet og borgere får mulighed for at vurdere nødvendigheden af og hensigtsmæssigheden af planforslaget. Der skabes hermed et bedre grundlag for den offentlige debat.”

I forbindelse med folketingets behandling af lovforslaget besvarede ministeren spørgsmål fra udvalget. Det fremgår heraf bl.a.:

”Hvilke begrundelser der er relevante i de enkelte planforslag, afhænger af de konkrete forhold, der ligger bag ønsket om at fastsætte en større maksimal butiksstørrelse. Det er derfor ikke muligt – eller hensigtsmæssigt – at give eksempler på sådanne begrundelser.”

”En opremsning i lovteksten af mulige undtagelser til en hovedregel er næppe hensigtsmæssig. Den vil uvilkårligt kunne være for snæver i forhold til nogle situationer og for rummelig i forhold til andre. Den vil derfor give anledning til problemer, uden at der kan forventes en større gevinst. Jeg synes i øvrigt bedst om en fleksibel lovmodel, der muliggør lokalt tilpassede løsninger, når det sikres, at beslutningsgrundlaget er i orden.”

Som det fremgår, udelukker lovbestemmelsen og forarbejderne ikke, at der fastsættes butiksstørrelser på mere end 3.000 m² for dagligvarebutikker, men der kræves oplysning om den særlige planlægningsmæssige begrundelse herfor.

Naturklagenævnet har tidligere i en sag om Ørestaden City Center (omtalt i NKO nr. 237, september 2001) fastslået, ”at lovens krav er udtrykt i en vag og elastisk bestemmelse, som overlader en betydelig margin til den administrative skønsudøvelse, og hvor retlige sanktioner derfor bør begrænses til klare overtrædelser af bestemmelsen.”

Denne afgørelse blev indbragt for Østre Landsret, der den 25. april 2003 frifandt nævnet for påstanden om, at afgørelsen var ugyldig. Af dommens begrundelse fremgik: ”Der er ikke hverken i bestemmelsens ordlyd eller i forarbejderne angivet nærmere retningslinier for kravet til den særlige planlægningsmæssige begrundelse. Det tiltrædes derfor, at bestemmelserne vedrørende særlig planlægningsmæssig begrundelse for fastsættelse af eventuelle butiksstørrelser på mere end henholdsvis 3.000 m² og 1.000 m² må anses for vage og elastiske, og at bestemmelserne overlader en betydelig skønsmargin til de planlæggende myndigheder.”

Amtet har i regionplanredegørelsen givet de ovenfor .... refererede fire punkter som ”særlig planlægningsmæssig begrundelse” for, at der planlægges for et varehus på ca. 14.000 m² bruttoetageareal.

Naturklagenævnet anser de sidste to punkter om henholdsvis dagligvarehandlen i oplandskommunerne og varehusets trafikale tilgængelighed for mindre betydende i denne sammenhæng.

Derimod finder et flertal på 6 af nævnets medlemmer, når regionplanredegørelsen læses i sin helhed, at de to første punkter i amtets begrundelse om behovet for en særlig regionplanmæssig indsats og styrkelse af handelen i midtbyen udgør en tilstrækkelig begrundelse.

Flertallet bemærker herved, at det fremgår af regionplanredegørelsen, at det siden begyndelsen af 1980’erne har været amtets mål for bymønsteret i amtet, at der skal være fire ligeværdige egnscentre, heriblandt Horsens. Den foreliggende detailhandelsanalyse viser, at Horsens status som egnscenter var truet på grund af faldende andele af den samlede handel. For at opfylde regionplanmålsætningen og sikre ligeværdighed var det derfor nødvendigt at gøre en særlig indsats.

Det fremgår ikke af afsnittet om den særlige planlægningsmæssige begrundelse, hvorfor den særlige indsats kræver opførelse af et stort lavprisvarehus (14.000 m²). Af regionplanredegørelsen sammenholdt med sammenfatningen af detailhandelsrapporten fremgår imidlertid, at analyser af udviklingen har vist, at netop et sådant stort lavprisvarehus frem for mindre butikker i butikscentre mv. i særlig grad fremmer detailhandelsomsætningen. Der er bl.a. foretaget en analyse af, hvordan udviklingen ville have været, såfremt der i stedet for Bilka var realiseret et butikscenter i overensstemmelse med den tidligere lokalplan for området.

Selvom det havde været ønskeligt, at amtet i redegørelsens afsnit om den særlige planlægningsmæssige begrundelse mere præcist havde begrundet behovet for en så stor butik som den omhandlede, finder flertallet således, at der i redegørelsen til regionplantillægget samlet set er givet en begrundelse, der i tilstrækkelig grad opfylder kravet i planlovens § 6, stk. 8.

Flertallet har herved i overensstemmelse med Naturklagenævnets hidtidige praksis og Østre Landsrets dom af 25. april 2003 lagt til grund, at planlovens § 6, stk. 8, er en vag og elastisk bestemmelse, der overlader en betydelig skønsmargin til de planlæggende myndigheder, og hvor tilsidesættelse derfor alene bør ske i klare tilfælde.

De i sagen rejste spørgsmål om bygherrens gode tro, økonomiske tab og samfundsmæssigt værdispild er herefter ikke relevante.

Mindretallet [et medlem] finder ikke, at amtets begrundelse opfylder lovens krav om, at den skal være ”særlig”, idet den samme begrundelse vil kunne anvendes i mange andre større byer, hvilket næppe er lovens hensigt. Endvidere må det antages, at projektet har en negativ indflydelse på en række mindre butikker omkring Horsens. Det er derfor mindretallets opfattelse, at regionplantillægget bør erklæres ugyldigt.

3. Regionplantillæggets præcision
DSK har anført, at regionplantillægget ikke kan danne grundlag for at lovliggøre det eksisterende varehus, idet dette har en størrelse på 17.584 m².

Ved den påklagede afgørelse har amtet tilvejebragt et regionplantillæg, der skal muliggøre etablering af et varehus på 14.000 m². Naturklagenævnet tager alene stilling til den påklagede afgørelse.

...

Sammenfattende finder flertallet ikke grundlag for at give medhold i klagerne.

I overensstemmelse med flertallets stemmeafgivning går Naturklagenævnets afgørelse således ud på, at Vejle Amts vedtagelse den 24. juni 2005 af tillæg nr. 36 til regionplan 2001-2013 opretholdes.

Det tilføjes, at Horsens Kommune herefter har mulighed for at tilvejebringe det mere detaljerede plangrundlag (kommune- og lokalplan) for et varehus på ca. 14.000 m². Kommunen må som tilsynsmyndighed efterfølgende tage stilling til, om det eksisterende lavprisvarehus er i overensstemmelse med lokalplanen. For så vidt angår beregning af bruttoetagearealet, skal bestemmelsen i planlovens § 5 f lægges til grund.


Ved dom afsagt den 13. marts 2008 har Vestre Landsret frifundet Naturklagenævnet for en påstand om, at denne afgørelse skal ophæves som ugyldig. Dommen har følgende begrundelse:

Efter dommene afsagt af landsretten den 22. juni 2001 og Højesteret den 22. april 2004 kunne Bilka-varehuset i Horsens ikke opføres – som sket – på grundlag af lokalplan nr. 93 fra 1991 med dispensationer, da dispensationerne var i strid med principperne i lokalplanen. Varehuset kunne således kun være opført lovligt efter tilvejebringelse af bl.a. et regionplantillæg herom. Selv om det efter oplysningerne om Miljøministeriets vetopraksis efter planlovens § 29, stk. 1, må antages, at miljøministeren ville have fremsat indsigelse mod regionsplantillægget, og at det også ville være sket i maj 2005, hvis byggeriet ikke var gennemført, medfører dette forløb imidlertid ikke, at Horsens Kommune er afskåret fra at vælge at søge en retlig lovliggørelse gennemført som også antaget af Naturklagenævnet i afgørelsens punkt 1 om retlig lovliggørelse.

Det bemærkes endvidere til samme punkt, at det i betænkningen om håndhævelse af bygge- og miljølovgivningen side 81-82 yderligere er anført:

”...
Hvis en forudgående ansøgning derimod ville være blevet afslået, er det ikke dermed givet, at retlig lovliggørelse afvises. Der er nemlig nu som følge af forholdets faktiske etablering yderligere momenter, som tillægges betydning for afgørelsen.

Selv om ukendskab til loven ikke fritager hverken for pligten til at efterkomme de gældende forskrifter eller for strafansvar for at overtræde dem, vil der ved spørgsmålet om retlig lovliggørelse i en vis udstrækning blive taget hensyn til, om den pågældende har handlet i undskyldelig uvidenhed om sin pligt til på forhånd at indhente tilladelse. En sådan god tro kan undertiden være forstærket som følge af ufuldstændig eller forkert vejledning, som den pågældende har fået fra en offentlig myndighed.

Der ikke kan vindes hævd på opretholdelse af en tilstand, som er etableret i strid med offentligretlige forskrifter. Den tid, der er forløbet mellem etableringen af forholdet og dets konstatering, vil imidlertid indgå som et moment i afgørelsen af, om der skal ske retlig lovliggørelse. Tidsmomentet udtrykker ikke blot et hensyn til lovovertræderen og eventuelt andre, der har indrettet sig på de faktisk eksisterende forhold. Efter særlig lang tids forløb kan det undertiden også være noget usikkert, hvordan vedkommende myndighed ville have bedømt en forudgående ansøgning, idet vurderingen nu vanskeligt kan foretages upåvirket af udviklingen i den forløbne tid.

Tidsfaktorens betydning forstærkes, hvis myndighederne gennem længere tid har forholdt sig passive efter at have fået kendskab til ulovligheden. Dette gælder normalt også, selv om passiviteten er udvist af en anden myndighed end den, hvis tilladelse skulle være indhentet.

Et yderligere moment i vurderingen er de økonomiske konsekvenser, som et krav om fysisk lovliggørelse vil få. Investeringen i f.eks. et byggeri, der er opført ulovligt, vil som oftest være spildt, hvis byggeriet skal fjernes, og bygherren vil under alle omstændigheder få udgifter til berigtigelsen af det ulovlige forhold. Det økonomiske tab for den pågældende kan derved blive ganske betydeligt og kan føles ikke at stå i et rimeligt forhold til overtrædelsens betydning.

Det er imidlertid ikke blot et hensyn til det privatøkonomiske tab for lovovertræderen, der spiller ind, men også mere almene eller samfundsprægede overvejelser. En destruktion af værdier bør ud fra en samfundsmæssig betragtning søges undgået, hvis der ikke foreligger egentlige faresituationer.

Det er klart, at styrken af både den privatøkonomiske og den samfundsøkonomiske betragtning stiger i takt med størrelsen af de værdier, der er tale om i den enkelte sag. Betragtningerne får derved uundgåeligt større betydning for spørgsmålet om retlig lovliggørelse, når et stort byggeri er opført ulovligt, end når sagen angår f.eks. en carport, der er opført for tæt på naboskel.

De hidtil nævnte momenter (god tro, forventninger, tidsforløbet, tab, samfundsmæssigt værdispild) vil, når de foreligger i en sag, alle trække i retning af, at der finder retlig lovliggørelse sted. Det i og for sig selvfølgelige udgangspunkt for den pågældende myndigheds vurdering – at forholdet skal bedømmes uden hensyntagen til, at det allerede er etableret – kan da ikke uden videre opretholdes.
...”


Som anført under punkt 2 om særlig planmæssig begrundelse har Naturklagenævnets flertal dog ikke haft anledning til at tage stilling til de rejste spørgsmål om bygherrens gode tro, økonomiske tab og samfundsmæssigt værdispild.

Med disse bemærkninger og af de grunde, der er anført af Naturklagenævnets flertal, tiltrædes det, at Vejle Amt i sin redegørelse til regionplantillægget med bilaget om detailhandlen i Horsens Kommune samlet set har givet en begrundelse, der i tilstrækkelig grad opfylder kravet i planlovens § 6, stk. 8, om en særlig planlægningsmæssig begrundelse.

Herefter og da Naturklagenævnets afgørelse i øvrigt må anses for lovlig og gyldig, tager landsretten nævnets påstand om frifindelse til følge.

Ved dommen blev sagsøgerne – der dels var De Samvirkende Købmænd som mandatar for Vejle Amts Købmandsforening og dels De Samvirkende Købmænd selv – pålagt at betale sagsomkostninger til sagsøgte, Naturklagenævnet, med i alt 100.000 kr.

De Samvirkende Købmænd var repræsenteret ved advokat Håkun Djurhus, Lind Cadovius, København. Naturklagenævnet var repræsenteret af advokat Stig Grønbæk Jensen, Kammeradvokaten, København.

Dommen er afsagt af dommerne Lars E. Andersen, John Lundum og Ida Skouvig.

 

Til top Sidst opdateret: 13-03-2008 
Vestre LandsretseperatorAsmildklostervej 21seperator8800 ViborgseperatorTelefon: 99688000seperatorEmail: post@vestrelandsret.dk