Marts 2002

Notat om dommeres bibeskæftigelse.

1. Baggrunden for notatet.

Dommeres  adgang til  fast indtægtsgivende  bibeskæftigelse blev indgående drøftet i forbindelse med Domstolsreformen, der blev gennemført ved  lov nr. 402 af 26. juni  1998, og som  trådte i kraft den 1.  juli 1999. Lovforslaget bygger på  Domstolsudvalgets betænkning nr. 1319/1996.  I bemærkningerne  til lovforslaget  har Justitsministeriet  tilslut­tet  sig flertallet  i Domstolsudvalget,  hvorefter  der ikke bør gennemføres nogen materiel begrænsning i dommeres adgang til at påtage sig bibeskæftigelse. Det er dog  samtidig for­udsat, at  bibeskæftigelse kun er acceptabelt,  hvis det ikke  går ud over dommerens  ar­bejdsindsats i hovedstillingen, og hvis det  ikke giver anledning til habilitetsmæssige pro­blemer.  Folketinget har  ved vedtagelsen  af lovforslaget tilsluttet sig ministeriets syns­punkter. 

I overensstemmelse med dette og på grundlag af indberetningerne om domme­res  indtægtsgivende bibeskæftigelse i  1999, 2000 og 2001  har Præsidentrådet gennemgået og drøftet rådets  praksis ved behandlingen af  ansøgninger efter  retsplejelovens §  47. Rådet  har bl.a.  overvejet, hvilke  kriterier der skal lægges til grund ved afgørelser efter §  47. På denne  baggrund finder rådet det  rigtigst at redegøre for disse overvejelser  i dette notat. Desuden finder  rådet det naturligt at omtale de nye regler, der blev indført ved Domstolsre­formen med henblik på situationer, hvor  der foreligger  oplysninger, der indicerer, at  en bestemt  dommers bibeskæftigelse har  et sådant tidsmæssigt omfang,  at det har negativ ind­flydelse på dommerens varetagelse af  hovedstillingen.

2.  Den generelle  tilladelsesordning i  retsplejelovens §  47. 

2.1. Retsplejelovens § 47 lyder således:

"En dommer  må kun med tilladelse  af Præsidentrådet,   der består af præsi­denterne for de kollegiale retter,  have fast indtægtsgivende  beskæftigelse ved siden af  hovedstillingen."

Formuleringen  "fast  ... beskæftigelse"   viser,  at  tilladelseskravet i retspleje­lovens §  47 kun omfatter beskæftigelse, der har en vis varigere karakter. Lejlighedsvis be­skæftigelse, f.eks. som  medlem af ad hoc voldgiftsretter og  andre enkeltstående  hverv kræ­ver  således ikke  tilladelse. 

Det  er endvidere kun  indtægtsgivende beskæftigelse,  der kræver tilladelse.  Medlemskaber af menighedsråd, børneinstitutions-  eller idrætsforeningsbestyrelser  og lig­nende falder  derfor uden  for reglen i  retsplejelovens §  47.

En gennemgang af  forarbejderne til retsplejelovens §  47 viser, at det helt af­gørende kriterium, som skal lægges  til grund ved afgørelser efter § 47, er, om beskæftigel­sen  kan give  anledning til habilitetsmæssige  problemer eller  på anden  måde efter sin  art ikke vil være  forenelig med  dommerhvervet.

Efter forarbejderne til loven af 26. juni 1998 må også spørgsmålet om den an­søgte beskæftigelses omfang i forhold til hovedstillingen kunne  inddrages i rådets overvejel­ser. Dette kan være tilfældet, hvis omstændighederne på  forhånd giver grundlag for  at an­tage, at bibeskæftigelsen  kan have  negativ indflydelse på arbejdet  i hovedstillingen. Spørgsmålet bør i  givet fald drøftes mellem dommeren  og vedkommende præsident forud for rådets stillingtagen.

Dommere er  endvidere omfattet af reglen  i tjenestemandslovens § 17, som har selvstændig betydning for hverv,  der ikke  er omfattet af tilladelseskravet  i retsplejelovens § 47. Tjenestemandslovens  § 17 gælder både beskæftigelsens omfang ("forenelig med den samvittighedsfulde udøvelse af de til tjenestemandsstillingen knyttede pligter")  og dens art ("forenelig med ... den for stillingen nødvendige agtelse og tillid"). 

Rådet har ikke under den gældende retstilstand mulighed for at inddrage andre hensyn  end de oven for nævnte i  grundlaget for afgørelserne. Rådet kan derfor ikke med­dele  afslag på  ansøgninger om tilladelse til  fast indtægtsgivende  bibeskæftigelse med  den begrundelse,  at dommernes  samlede bibeskæftigelse ønskes begrænset.

2.2.  Det er  rådets opfattelse,  at dommermedvirken  i en  lang række administrative  råd og nævn ikke  altid er tilstrækkeligt velbegrundet. Rådet har derfor i november 2000  rettet hen­vendelse til justitsministeren med henblik på at  få regeringen til at foretage  en vurdering af behovet for  dommeres  medvirken ved  sådanne offentlige  hverv og  for  hvert enkelt  nævn - under hensyn  til dets sammensætning,  opgaver m.v. - tage stilling til, om det er nødven­digt med  en dommer som formand for eller medlem af nævnet.

Justitsministeren har i december  2000 sendt en skrivelse til samtlige ministe­rier,  hvori han har anmodet om,  at man for  fremtiden i forbindelse med  oprettelse af nye  nævn alene indsætter bestemmelser om dommermedvirken efter  en vurdering af, om så­danne bestemmelser er tilstrækkeligt  velbegrundede. Justitsministeren  har samtidig hen­stillet,  at  hvert enkelt  ministerium foretager  en gennemgang  af  lovgrundlaget for  de eksi­sterende nævn  med dommermedvirken, der vedrører ministeriets  ressort, med henblik på at  vurdere, hvorvidt dommermedvirken er tilstrækkeligt velbegrundet. Resultatet af denne vur­dering bør medtages i forbindelse med førstkommende revision  af det pågældende regelsæt. 

2.3. I tilslutning til det anførte bemærkes, at det er rådets mere generelle opfattelse, at dom­mermedvirken navnlig  synes indiceret, hvor der er tale om hverv som formænd for  såkaldte tvistighedsnævn,  d.v.s. nævn der  tager stilling  til tvister mellem borgerne og mellem en borger og en forvaltningsmyndighed. Når det drejer sig om hverv som medlem  af organer, som  har til hovedopgave løbende  at føre kontrol med eller medvirke til udarbejdelse af ge­nerelle regler, synes det mindre nærliggende, at dommere medvirker.  

2.4. Rådet har i sin  redegørelse fra maj 2000 om dommeres  indtægtsgivende bibeskæfti­gelse  i 1999 givet  udtryk for,  at der er anledning til at søge omfanget af dommeres bibe­skæftigelse begrænset  og til at søge  gennemført en anden  fordeling af dommeres  bibe­skæftigelse navnlig således, at  en del af bibeskæftigelsen søges flyttet fra dommere i Høje­steret og landsretterne til dommere i lavere instanser.

Rådet skal bemærke, at  udpegningen af dommere til de  enkelte hverv ikke  fo­retages af rådet. I  det omfang henvendelsen ikke kan rettes  direkte til de enkelte dommere,  foretages udpegningen af en dommer af vedkommende retspræsident eller for så vidt  angår byretsdommere ofte af Dommerforeningen.

Præsidenterne for Højesteret, landsretterne og Sø- og  Handelsretten  har  under  drøftelserne  i  rådet  tilkendegivet, at de i tilfælde, hvor de skal udpege dommere til  bibe­skæftigelse, vil søge denne  bedre fordelt blandt dommerne.  Samtidig vil  de  være opmærk­somme  på, om  ledige  hverv bør besættes med dommere fra lavere instanser.

3. Hverv der er undtaget  fra kravet om tilladelse efter §  47.  

Efter ordlyden af § 47  skal der gives tilladelse til  enhver  fast indtægtsgivende  bibeskæfti­gelse. I  overensstemmelse med hidtidig praksis finder rådet, at hverv, som  ifølge loven  skal indehaves af dommere,  ikke er omfattet  af tilladelseskravet.  Som eksempler på sådanne  hverv kan  nævnes Advokatnævnet,  Flygtningenævnet, Tjenestemandsretten og Valgbar­hedsnævnet.

4. Hverv der hidtil har  været undtaget fra kravet om tilladelse efter § 47.

Rådet har hidtil fulgt  samme praksis som nævnt under  punkt 3  ved hverv, som efter  lov­givningen skal varetages  af en person, som opfylder  betingelserne for at blive udnævnt  til  dommer.  Som  eksempler  kan  nævnes  Dyreforsøgstilsynet, Forbrugerklagenævnet og Pa­tientklagenævnet.

I forbindelse med Domstolsreformen er retsplejelovens  regler om udnævnelse af dommere imidlertid ændret, således  at det eneste lovmæssige krav,  der nu stilles, er, at man  skal  have bestået  juridisk  embedseksamen. Det  bemærkes  herved, at bestemmelsen  i retsplejelovens § 42,  stk. 4 -  hvorefter  beskikkelse som  dommer  ved  andre retter  end  Højesteret "i reglen" kræver,  at den pågældendes egnethed  som dommer har  været bedømt i landsretten  - efter rådets  opfattelse formentlig ikke finder  anvendelse på de lovbestem­melser, der anvender den oven for anførte formulering.  Under  hensyn hertil  finder rådet,  at der  fremover skal  indhentes tilladelse  efter §  47 til påtagelse  af hverv,  som efter  lovgiv­ningen skal  varetages af en  person, som  opfylder betingelserne for at blive udnævnt til dommer.  

5. Praksis i de tilfælde, hvor tilladelse kræves.

5.1. For alle  andre faste indtægtsgivende hverv  end dem,  som er nævnt under punkt 3, skal der indhentes tilladelse.  Som  eksempler kan  nævnes  medlemskab  af stående  udvalg  (Straffelovrådet og Retsplejerådet),  hverv som censor ved  juridiske eller  andre eksaminer, medlemskab  af Præsidiet  for  Voldgiftsretten for  Bygge- og  Anlægsvirksomhed samt  medlemskab af  andre stående voldgiftsretter,  uanset hvor  ofte de træder i funktion, og uan­set hvorledes hvervet honoreres (f.eks. stående voldgiftsretter i foreningssager).

5.2. Enkelte  kategorier af  hverv rejser  sådanne særlige  betænkeligheder, at afslag i almin­delighed må forventes.

Der er således fast praksis for at meddele afslag til  ansøgninger om  medlem­skab af bestyrelser eller  andre ledelsesorganer  i  erhvervsdrivende virksomheder,  herunder  aktieselskaber,  anpartsselskaber   samt  pengeinstitutter  (såvel banker som sparekasser).

Som udgangspunkt  kan man heller ikke  forvente at få  tilladelse til medlem­skab  af bestyrelser for erhvervsdrivende fonde. Det kan imidlertid ikke udelukkes, at der kan forekomme tilfælde, hvor de hensyn, der ligger bag den negative holdning til dommeres deltagelse i erhvervsmæssig virksomhed, ikke  eller kun  i meget begrænset  omfang gør  sig gældende.  Er dette tilfældet, kan der  være grundlag  for at give tilladelse efter en konkret vurdering. Fondens reelle erhvervsmæssige tilknytning vil indgå som et væsentligt kriterium i bedømmelsesgrundlaget. 

Desuden rejser hverv, der indebærer arbejdsopgaver, hvor en dommer involve­res i rådgivning af ministre eller i   generel  eller konkret  regulering af  et bestemt  område,  vanskeligheder.  Jo mere omfattende reguleringen er,  jo  større  tilbageholdenhed vil  der være  med hensyn  til at  give tilladelse.

Præsidentrådet har i øvrigt ud fra principielle synspunkter givet afslag på an­søgninger om at virke som konsulent hos Folketingets Ombudsmand.  Dette skyldes bl.a., at dommeren ved påtagelsen af dette hverv i  princippet vil  være undergivet instruks fra om­budsmanden.                

Rådet skal herudover mere generelt bemærke, at principielle  synspunkter li­geledes  taler afgørende  imod, at  dommere  indlader sig  på responderende  virksomhed. Dette gælder, uanset om der er tale om fast indtægtsgivende virksomhed eller blot lejlig­hedsvis virksomhed. 

6. Den konkrete tilladelsesordning i retsplejelovens § 47 b. 

Med det formål at gennemføre større gennemsigtighed og indsigt i dommeres bibeskæfti­gelse samt under hensyn til at  undgå, at dommeres bibeskæftigelse  har en negativ  indfly­delse på hovedstillingen, er den generelle tilladelsesordning  i retsplejelovens  § 47  udbyg­get dels  med en  indberetningsordning om dommeres indtægtsgivende bibeskæftigelse i retsplejelovens § 47  a, dels med bestemmelsen i  retsplejelovens § 47 b.

Efter den sidstnævnte bestemmelse kan vedkommende retspræsident konkret pålægge en dommer at  redegøre for  tidsforbrug  og -  uafhængigt af  den generelle  indbe­retningspligt efter § 47 a  - indtægter i forbindelse med bibeskæftigelse.  Samtidig er der ind­ført den ordning, at  vedkommende  retspræsident, hvis  de modtagne  oplysninger  giver anledning dertil -  efter drøftelse med Præsidentrådet - kan beslutte, at en  dommer i en nær­mere angivet periode eller  indtil videre kun med  retspræsidentens eller  rådets tilladelse må påtage sig  hverv ved siden af hovedstillingen.

En beslutning efter denne bestemmelse indebærer for vedkommende dommer, at tilladelseskravet udstrækkes til at omfatte alle hverv. Vedkommende dommer vil således også skulle have tilladelse til at påtage sig bibeskæftigelse, der ikke har en fast karakter eller er ulønnet. Tilladelse skal endvidere indhentes til påtagelse af hverv, der efter rådets praksis ellers ikke kræver tilladelse, fordi der er tale om hverv, der efter lovgrundlaget skal indeha­ves af dommere.

Der har indtil nu ikke været grundlag for at anvende bestemmelsen i retspleje­lovens § 47 b.

J. Hermann